"假如《原子能法》沒有難產(chǎn)，中國的核電或許不會像今天這樣，如一匹脫僵的野馬瘋狂發(fā)展。"一位核電行業(yè)的資深人士對本報說。
令很多業(yè)內(nèi)人士不解的是，中國作為國際原子能機(jī)構(gòu)的成員國, 已是世界上核電在建規(guī)模大的國家，但政府在監(jiān)管核安全方面的基本法律卻長期缺位。
"這其中欠缺的是核能領(lǐng)域基本法《原子能法》。"北京大學(xué)核科學(xué)與技術(shù)研究院核政策與法律研究中心主任汪勁表示。
工業(yè)和信息化部政策法規(guī)司的工作曾公開表示，在1984年開始起草的《原子能法》，在遲延蹉跎二十年之后，終于有望列入今年的立法規(guī)劃。
不過，也有學(xué)者認(rèn)為，在《原子能法》的立法進(jìn)展不容樂觀的情況下，不如先制定出臺《核安全法》。
"就整個核安全立法體系而言，由于基本法律的缺失，盡管我們立了很多行政法規(guī)和部門規(guī)章，但很多基本問題并沒有解決。" 前述核電行業(yè)的資深人士指出，"不但需要制定基本法，也需要修改或者增設(shè)配套的法律。"
《原子能法》拖延二十七年
中國整個核安全立法缺的是骨架，也即《原子能法》。
"國際上所有發(fā)達(dá)國家、絕大多數(shù)發(fā)展中國家都有《原子能法》、《核安全法》和類似于《核安全法》的法律, 中國作為國際原子能機(jī)構(gòu)的成員國, 在核安全和輻射安全方面存在法律空白。"環(huán)保部核安全管理司巡視員陳金元曾經(jīng)撰文指出。
"這一現(xiàn)狀會引起國際上對中國的立法和核安全與輻射安全的管理能力的質(zhì)疑, 在一定程度上影響著中國的國際地位和國際形象。"
陳金元認(rèn)為，《原子能法》作為核能領(lǐng)域的高法和基本法, 主要內(nèi)容應(yīng)包括組織體系與職責(zé)、使用范圍、監(jiān)督管理體制、監(jiān)督管理程序或步驟、核事故應(yīng)急、法律責(zé)任、補(bǔ)償與賠償、法規(guī)建設(shè)等，其對核能安全發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。
然而，業(yè)界呼聲很高的這部法律，從啟動之初的1984年到今日已經(jīng)一拖再拖，長達(dá)27年。
記者了解到，在1984年國家核安全局成立后，國家就開始啟動我國《原子能法》的編制工作，具體由國家核安全局會同原核工業(yè)部、衛(wèi)生部等政府部門起草。
但由于牽涉部門較多，法律條款面廣, 部門之間、參加人員之間意見分歧較大, 無法形成共識，而國家核安全局的影響力以及協(xié)調(diào)能力也難勝此任，幾年后只能擱淺。隨著機(jī)構(gòu)的不斷改革，這項立法就處于半荒廢狀態(tài)。
也有學(xué)者分析了上述狀況出現(xiàn)的原因，就是核能在我國的國民經(jīng)濟(jì)的地位不明確，產(chǎn)業(yè)政策不明朗。
隨著核電建設(shè)的狂飆，前幾年《原子能法》的立法民間呼聲再次高漲，但至今并無太大實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
根據(jù)中國核能行業(yè)協(xié)會研究開發(fā)部副主任鄭玉輝介紹，中國核能行業(yè)協(xié)會受工信部委托，目前正在協(xié)助工業(yè)和信息化部論證起草《原子能法》及有關(guān)工作。
作為《原子能法》立法研究課題組主要負(fù)責(zé)人，鄭玉輝表示目前課題還處在起步階段，進(jìn)展不大，大的進(jìn)展是其有望被列入2011年全國人大立法計劃， 是第三類計劃。
相比意味著"安排審議"類計劃和"條件成熟時安排審議"的第二類計劃，第三類計劃只是"抓緊研究起草"，離提交全國人大常委會審議尚遠(yuǎn)。
在《原子能法》 進(jìn)展緩慢的背景下，一個現(xiàn)實(shí)的辦法是，不妨先從《核安全法》入手。基于核能在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域應(yīng)用廣，而核電不過是《原子能法》中的一部分，因此推動制定規(guī)范核電生產(chǎn)與運(yùn)營的《核安全法》比較現(xiàn)實(shí)?！ 逗税踩ā窇?yīng)解決監(jiān)管主體的責(zé)任
核安全立法，已然蹣跚起步，但始終停滯不前。
"在核電安全管理領(lǐng)域，雖然已有各類法律位階的法律規(guī)范，但一部由人大制定的基本法律依然空缺，這與我們的核電發(fā)展規(guī)模和勢頭，很不匹配。"一位專家表示困惑。
記者了解到，核安全涉及到鈾礦資源的勘探和開采、整個核燃料循環(huán)、放射性廢物處置、放射性物質(zhì)運(yùn)輸、核技術(shù)應(yīng)用、市場準(zhǔn)入、事故應(yīng)急、核損害賠償、法律責(zé)任等方面, 目前的核安全立法無法完全涵蓋上述各個方面。
其中，為突出的當(dāng)屬目前的管理分工問題。"現(xiàn)在國家有四個部門和核能相關(guān)，部門職能交叉。這樣不利于工作開展。"全國政協(xié)委員、中國核工業(yè)集團(tuán)公司中國核動力研究設(shè)計院副院長兼總工程師陳炳德公開表示。
記者了解到，目前核能監(jiān)管體制比較負(fù)責(zé)，主要由環(huán)保部國家安全局負(fù)責(zé)，但包括衛(wèi)生行政主管部門和安全行政主管部門在內(nèi)的其他部門也會參與其中。
對此，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師徐輝鴻以有關(guān)放射性的許可登記舉例。目前對核設(shè)施安全的許可由隸屬于環(huán)保部的國家核安全局審管；對放射工作的許可則仍按照《放射性同位素與射線裝置放射防護(hù)條例》的規(guī)定由衛(wèi)生、公安部門審管；對貯存、處置放射性固體廢物的許可則由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門審管。
"這樣潛在的危險是有利益時爭著管，一旦發(fā)生核污染，就會出現(xiàn)相互推諉的情況，責(zé)任追究無法實(shí)現(xiàn)。"長期研究新能源立法的徐輝鴻坦言。
因此，他建議，《核安全法》應(yīng)借鑒國際上通用的實(shí)踐和法則，按照"一件事由一個部門負(fù)責(zé)"的原則，由一個獨(dú)立于其他各類主體的國家統(tǒng)一機(jī)構(gòu)來進(jìn)行安全監(jiān)管。
具體而言，在我國可由國家核安全局作為全國統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對相關(guān)放射性活動的許可登記，以加強(qiáng)對放射環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他行政主管部門應(yīng)配合核安全局的監(jiān)管工作。
同時，為保證其職責(zé)能得到落實(shí)，國家核安全局應(yīng)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，應(yīng)享有授權(quán)立法權(quán)和獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)，其具體的職責(zé)權(quán)限應(yīng)以法律的形式予以確定。
"在多頭管理、職能交叉問題之外，核安全立法還存在責(zé)任空白問題。"一位核能安全專家對本報指出。例如，當(dāng)前的核安全立法體系中，已有的責(zé)任條款基本都是針對核設(shè)施營運(yùn)人及其工作人員，而對監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身應(yīng)負(fù)的責(zé)任沒有規(guī)定或規(guī)定較少。
"這個問題必須解決，否則監(jiān)管部門權(quán)力過大，也是行業(yè)發(fā)展的隱患。"一位核電企業(yè)工作人員強(qiáng)調(diào)
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